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信息來(lái)源：Chinese websites | 發(fā)布時(shí)間：2021年05月24日
森林環(huán)境的惡化已經(jīng)使可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)成為國(guó)際林業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵問(wèn)題，這也使得入世后的中國(guó)林業(yè)，在由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，面臨更大的挑戰(zhàn)。作為解決森林問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的一種有效手段，森林認(rèn)證已經(jīng)在世界范圍內(nèi)得到了越來(lái)越多的國(guó)家的認(rèn)可和支持。在我國(guó)，人們也逐漸認(rèn)識(shí)到森林認(rèn)證對(duì)于森林經(jīng)營(yíng)和管理工作與國(guó)際接軌，實(shí)現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展的重大意義。本文將主要從法律的視角進(jìn)一步探討森林認(rèn)證的相關(guān)問(wèn)題，以促進(jìn)我國(guó)森林資源的可持續(xù)發(fā)展。
一、我國(guó)森林資源保護(hù)的現(xiàn)狀
我國(guó)對(duì)森林資源的保護(hù)和管理較之從前已經(jīng)有了很大的改觀，但仍然存在一些問(wèn)題。比如說(shuō)，森林資源總量不足，增長(zhǎng)緩慢，存在重造林、輕管護(hù)，邊建設(shè)、邊破壞的現(xiàn)象；森林資源結(jié)構(gòu)不合理，可采資源銳減，按目前的消耗速度，再過(guò)五年半可采資源將消失殆盡；森林資源質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)力日趨下降；超限額采伐、林地逆轉(zhuǎn)呈擴(kuò)張之勢(shì)等等。這些問(wèn)題反映出森林資源管理形勢(shì)十分嚴(yán)峻，一方面國(guó)家投入大量資金恢復(fù)植被，另一方面僅有的森林資源在不斷地遭到破壞。
造成上述問(wèn)題的原因也很多，諸如1、某些利益方短期行為明顯，往往是局部利益考慮的多、全局利益考慮的少；2、森林法律法規(guī)的具體落實(shí)缺乏實(shí)效，有些法律滯后，不適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展的要求；3、在森林資源管護(hù)與發(fā)展的關(guān)系上，重造輕管，致使森林資源增長(zhǎng)緩慢。我們知道造林要取得成效必須是“三分造，七分管”，但是某些地方是“七分造，三分管，甚至沒(méi)有管”，片面追求造林?jǐn)?shù)量增加，忽視造林質(zhì)量提高，加之經(jīng)營(yíng)不合理，致使造林成效難以鞏固；4、不合理的利用方式是造成森林資源質(zhì)量下降的重要原因之一，普遍存在單純追求經(jīng)濟(jì)效益的傾向，森林質(zhì)量不斷下降，生態(tài)功能日趨減弱；5、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)現(xiàn)行的管理體制不僅造成了國(guó)家對(duì)重點(diǎn)林區(qū)森林資源監(jiān)督管理失控，同時(shí)也是造成森林資源過(guò)量消耗的重要根源。①如果這些問(wèn)題不解決，將影響到林業(yè)生存和發(fā)展的空間，影響到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的跨越式發(fā)展也就無(wú)從談起。
事實(shí)上，森林采伐本身并不意味著一定會(huì)破壞森林，假如人們以不破壞環(huán)境的方式，模仿森林的自然發(fā)育過(guò)程來(lái)采伐森林，是不會(huì)對(duì)森林造成不良影響的。在現(xiàn)今的森林法律法規(guī)政策的體系下，由于其本身的局限性，對(duì)上述問(wèn)題我們往往難以避免，更難以解決，這使得我們很難再自信的去面對(duì)森林。而森林認(rèn)證的出現(xiàn)給了我們走出這一困境的希望與動(dòng)力。
二、森林認(rèn)證概述
森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的認(rèn)證是一種運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的工具，簡(jiǎn)稱森林認(rèn)證、木材認(rèn)證或統(tǒng)稱認(rèn)證。森林認(rèn)證包括兩個(gè)基本內(nèi)容，即森林經(jīng)營(yíng)認(rèn)證和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證。森林經(jīng)營(yíng)認(rèn)證是根據(jù)所制定的一系列原則、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，按照規(guī)定的和公認(rèn)的程序?qū)ι纸?jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行認(rèn)證，而產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證是對(duì)木材加工企業(yè)的各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即從原木運(yùn)輸、加工、流通直至最終消費(fèi)者的整個(gè)鏈進(jìn)行認(rèn)證。①通俗地講，森林認(rèn)證就是由一個(gè)獨(dú)立的第三方來(lái)對(duì)森林的經(jīng)營(yíng)管理方式進(jìn)行評(píng)估并簽發(fā)一個(gè)書(shū)面證書(shū)的過(guò)程；對(duì)以可持續(xù)方式經(jīng)營(yíng)從而得到了認(rèn)證的森林中采伐出來(lái)的產(chǎn)品還可以貼上“綠色標(biāo)簽”。②森林認(rèn)證一個(gè)突出的特點(diǎn)就是自愿性，體現(xiàn)的是申請(qǐng)者的自覺(jué)意識(shí)。森林認(rèn)證是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)措施，通過(guò)市場(chǎng)導(dǎo)向提高合理利用森林的意識(shí)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的目的。森林認(rèn)證之所以由獨(dú)立的第三方進(jìn)行，其目的是為了保證森林認(rèn)證的公正性和透明性。森林認(rèn)證是對(duì)森林經(jīng)營(yíng)進(jìn)行證明的過(guò)程，內(nèi)容涉及森林經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)可行性、生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)以及社區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
1993年成立于加拿大多倫多的全球森林管理委員會(huì)（FSC），在全面考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)方面因素之后，制定了森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，形成一套保護(hù)森林的認(rèn)證體系，要求林產(chǎn)品零售商所銷售的林產(chǎn)品不會(huì)破壞森林。森林認(rèn)證通過(guò)“產(chǎn)銷監(jiān)管鏈”對(duì)木材產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行全過(guò)程跟蹤，即從森林到鋸木廠，再到木材加工廠，再到倉(cāng)庫(kù)和商店，直至進(jìn)入顧客手中。它是通過(guò)市場(chǎng)需求來(lái)推動(dòng)企業(yè)對(duì)森林實(shí)行良好經(jīng)營(yíng)的工具。FSC認(rèn)證體系是目前世界上較為成熟、可操作性強(qiáng)的森林認(rèn)證體系。木材或家具生產(chǎn)商一旦貼上FSC的標(biāo)簽，等于拿到了在全球林業(yè)市場(chǎng)暢通無(wú)阻的通行證。因?yàn)?span>FSC這面招牌表明他們的木材及其產(chǎn)品是來(lái)自那些經(jīng)營(yíng)良好的森林。這樣用戶對(duì)木材及其產(chǎn)品市場(chǎng)的來(lái)源也就更清楚、并且容易識(shí)別。消費(fèi)者就可以在選購(gòu)木材、紙張和投資的過(guò)程中能夠支持林業(yè)向良性的方向發(fā)展。
森林認(rèn)證的出現(xiàn)才十年左右時(shí)間，而被廣泛應(yīng)用也只是近五年的事，中國(guó)正式開(kāi)始森林認(rèn)證工作是在2001年。2001年5月15日，由WWF（世界自然基金會(huì)）/WB（世界銀行）聯(lián)盟倡議發(fā)起并資助的森林認(rèn)證工作組在北京正式成立。 而今對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，森林認(rèn)證已經(jīng)不再象前兩年那樣陌生了，越來(lái)越多的企業(yè)積極參與了認(rèn)證工作。截止到2003年底，國(guó)內(nèi)已有50多個(gè)企業(yè)獲得了產(chǎn)銷監(jiān)督鏈的認(rèn)證。
三、從法律的視角看森林認(rèn)證的意義
（一）從實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的角度。
關(guān)于森林資源可持續(xù)發(fā)展，加拿大森林環(huán)境部長(zhǎng)J.S.maini曾下了這樣的定義：“在沒(méi)有不可接受的損害的情況下，長(zhǎng)期保持森林的生產(chǎn)能力和可再生能力以及森林生態(tài)系統(tǒng)的物種多樣性。”從森林法律法規(guī)的制定到實(shí)施，保護(hù)環(huán)境，維持森林的可持續(xù)發(fā)展都是其不變的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上森林認(rèn)證與森林法律法規(guī)所追求的價(jià)值目標(biāo)是一致的，可以說(shuō)是志同道合。森林認(rèn)證具有一定的環(huán)境效益，主要表現(xiàn)在保護(hù)生物多樣性及其價(jià)值、水資源、土壤、獨(dú)特而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀等；維持森林的生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，促進(jìn)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；保護(hù)瀕危物種及其生境等方面。①
森林認(rèn)證的主要目的首先就是提高森林的經(jīng)營(yíng)水平，實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。目前，我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)單位仍然是根據(jù)主管部門批準(zhǔn)的森林經(jīng)營(yíng)方案來(lái)經(jīng)營(yíng)，森林經(jīng)營(yíng)單位在引入森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面仍然缺乏技術(shù)支撐、有效的指導(dǎo)和監(jiān)督。森林認(rèn)證將以我國(guó)的森林保護(hù)和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)為技術(shù)支撐，監(jiān)督、檢驗(yàn)森林經(jīng)營(yíng)單位的森林經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，促進(jìn)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。開(kāi)展森林認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)單位必須按照可持續(xù)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系經(jīng)營(yíng)森林，必然促進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)和管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對(duì)于解決我國(guó)當(dāng)前森林經(jīng)營(yíng)水平不高、森林生產(chǎn)率低的問(wèn)題，具有重要意義。森林認(rèn)證不僅要求森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是可持續(xù)的，而且要符合環(huán)境要求。它可確保森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不破壞環(huán)境，維持整個(gè)森林的生態(tài)環(huán)境。這將有利于保護(hù)我國(guó)日益惡化的森林生態(tài)環(huán)境，有利于保護(hù)瀕危物種、生物多樣性及其生存環(huán)境。森林認(rèn)證在客觀上也促進(jìn)了森林法律法規(guī)目的的實(shí)現(xiàn)。
（二）從法律關(guān)系主體的角度。
法律關(guān)系主體是法律關(guān)系的參加者，即在法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者。②政府主管部門、森林經(jīng)營(yíng)單位、林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司、林區(qū)職工和居民、消費(fèi)者等就是森林法律關(guān)系的主體。同時(shí)他們也是森林認(rèn)證的相關(guān)利益方。森林認(rèn)證的社會(huì)效益就是確保所有利益各方的權(quán)利得到尊重和實(shí)現(xiàn)。這樣可以協(xié)調(diào)相關(guān)利益方在森林法律關(guān)系中的矛盾沖突，彌補(bǔ)法律所帶來(lái)的缺陷。
我們可以通過(guò)這幾個(gè)相關(guān)利益方在森林認(rèn)證中的作用看出森林認(rèn)證的社會(huì)效益。
1、政府主管部門
政府主管部門是有關(guān)林業(yè)的法律、法規(guī)和政策的制定者、頒布者和執(zhí)行者，在森林資源管理、培育、保護(hù)和利用，木材生產(chǎn)、加工、銷售和貿(mào)易以及市場(chǎng)規(guī)范等方面發(fā)揮著決定性作用；是制定、頒布和實(shí)施行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的主管部門，在決定采取何種森林認(rèn)證體系、制定國(guó)家森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、建立森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)、提高森林認(rèn)證評(píng)審能力、加強(qiáng)森林認(rèn)證方面的研究和推廣、鼓勵(lì)森林經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施森林認(rèn)證、培育認(rèn)證林產(chǎn)品市場(chǎng)需求、提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)、加強(qiáng)森林認(rèn)證管理與宣傳等方面起著關(guān)鍵作用。政府部門是實(shí)施森林認(rèn)證的最主要權(quán)益相關(guān)者。
2、森林經(jīng)營(yíng)單位
森林經(jīng)營(yíng)單位承擔(dān)森林經(jīng)營(yíng)的職責(zé)，有權(quán)利用森林資源，是森林經(jīng)營(yíng)管理和利用的主體，是實(shí)施森林認(rèn)證的關(guān)鍵權(quán)益相關(guān)者。森林經(jīng)營(yíng)良好、管理水平高，可以降低森林認(rèn)證的間接成本，即減少為了通過(guò)森林認(rèn)證所做的準(zhǔn)備工作和改進(jìn)工作的花費(fèi)。森林經(jīng)營(yíng)單位通過(guò)森林認(rèn)證可以獲得更高的市場(chǎng)銷售價(jià)格和收益。同時(shí)，通過(guò)森林認(rèn)證可以進(jìn)一步改進(jìn)森林管理，提高森林生產(chǎn)力，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)森林的多目標(biāo)合理利用。
3、林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司
林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司是連接從森林生產(chǎn)的木材到林產(chǎn)品消費(fèi)者的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證的主要對(duì)象。如果對(duì)環(huán)境和消費(fèi)者負(fù)責(zé)任的經(jīng)銷公司承諾優(yōu)先或只采購(gòu)銷售經(jīng)認(rèn)證貼有標(biāo)簽的林產(chǎn)品，將促進(jìn)林產(chǎn)品加工企業(yè)優(yōu)先購(gòu)買認(rèn)證過(guò)的木材，就會(huì)形成對(duì)認(rèn)證木材的市場(chǎng)需求，從而帶動(dòng)森林經(jīng)營(yíng)的認(rèn)證。
4、林區(qū)職工和居民
林區(qū)職工和居民是直接的森林認(rèn)證的參與者和受影響對(duì)象，他們對(duì)森林認(rèn)證的認(rèn)識(shí)和接受程度將影響森林認(rèn)證工作的開(kāi)展。提高林區(qū)職工和居民的環(huán)保意識(shí)，充分尊重和滿足他們的合法權(quán)益是順利開(kāi)展森林認(rèn)證的關(guān)鍵因素之一。
5、消費(fèi)者
消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)和對(duì)林產(chǎn)品的需求取向是森林認(rèn)證的源動(dòng)力。保護(hù)森林，其實(shí)并不只是林業(yè)工作者的責(zé)任。人們的日常消費(fèi)與森林保護(hù)是息息相關(guān)的。消費(fèi)者購(gòu)買木材產(chǎn)品的行為要有利于保護(hù)，而不是破壞森林資源。推廣森林認(rèn)證是要告訴消費(fèi)者，只有這樣的森林出產(chǎn)的木材才不會(huì)對(duì)環(huán)境造成傷害。同時(shí)，提高消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)消費(fèi)者優(yōu)先購(gòu)買認(rèn)證標(biāo)記的林產(chǎn)品，通過(guò)消費(fèi)者對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的選擇，可以引導(dǎo)森林經(jīng)營(yíng)單位走上健康、環(huán)保的發(fā)展道路，推動(dòng)森林認(rèn)證的發(fā)展。
這些相關(guān)利益方在森林法律關(guān)系中的角色基本上與他們?cè)谏终J(rèn)證中的角色一致，他們所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用在理論上也是相同的，因?yàn)樗麄兊慕K 極利益是一致的，也就是維持森林的可持續(xù)發(fā)展。但是，在森林認(rèn)證中可以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效益在森林法律體系中并不一定可以充分實(shí)現(xiàn)，在森林法律法規(guī)的具體實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)利益方時(shí)常因?yàn)闊o(wú)法在某種程度上達(dá)成一致，形成一種暫時(shí)的利益沖突，產(chǎn)生矛盾或者使矛盾激化。其中一個(gè)比較突出的原因就是，從實(shí)施方式上看，法律是由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施的；從主觀意志上看，由于沒(méi)有直接利益的驅(qū)動(dòng)，相關(guān)利益方在遵守森林法律法規(guī)時(shí)往往是淡漠的、被動(dòng)的。而森林認(rèn)證體現(xiàn)的是一種“自愿”，對(duì)于森林經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，進(jìn)行森林認(rèn)證是一種客觀要求的主觀自愿的行為。
客觀上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)入世后必將與世界經(jīng)濟(jì)全面接軌，面臨著更為廣闊的國(guó)際市場(chǎng)，這必然給中國(guó)家具等林產(chǎn)品出口帶來(lái)了非常良好的機(jī)遇。無(wú)論是在國(guó)際市場(chǎng)，還是在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，消費(fèi)者的環(huán)境意識(shí)都在不斷提高，綠色消費(fèi)已成為一種時(shí)尚，購(gòu)買經(jīng)過(guò)認(rèn)證的木材及林產(chǎn)品是保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的積極選擇。我國(guó)是木材生產(chǎn)大國(guó)，每年出口36億美元的木材到歐美地區(qū)。目前的跡象表明，經(jīng)過(guò)認(rèn)證的林產(chǎn)品，可以消除各國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的貿(mào)易壁壘，森林認(rèn)證已成為我國(guó)企業(yè)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的“護(hù)照”。在這個(gè)日益全球化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)必定會(huì)趨利避害主動(dòng)參與森林認(rèn)證。而森林法律法規(guī)的“后臺(tái)”就沒(méi)有如此大的吸引力了。
主觀上，以政府主管部門與森林經(jīng)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系為例，我們可以看出森林認(rèn)證作為一種市場(chǎng)機(jī)制具有更大的靈活性，在市場(chǎng)激勵(lì)下更能發(fā)揮企業(yè)的積極性和主動(dòng)性。事實(shí)上，政府和企業(yè)對(duì)于破壞森林可持續(xù)發(fā)展的危害性的認(rèn)識(shí)基本上是一致的，不一致的是各自的利益取向。政府的利益在于謀求社會(huì)的整體利益，而企業(yè)的利益在于降低成本，提高利潤(rùn)，兩者之間存在著一定的緊張關(guān)系。企業(yè)缺乏促進(jìn)森林可持續(xù)發(fā)展的直接動(dòng)力，企業(yè)動(dòng)力的來(lái)源就是經(jīng)濟(jì)刺激，而森林認(rèn)證可以給予企業(yè)這一經(jīng)濟(jì)刺激動(dòng)力——利潤(rùn)與市場(chǎng)。強(qiáng)有力的市場(chǎng)在敦促越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注森林認(rèn)證。認(rèn)證能為企業(yè)帶來(lái)各方面的收益，這是企業(yè)開(kāi)展森林認(rèn)證的動(dòng)力。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，森林認(rèn)證通過(guò)市場(chǎng)的力量，促進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)單位向可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)變。根據(jù)森林認(rèn)證的要求，森林經(jīng)營(yíng)單位首先要引進(jìn)先進(jìn)的管理體系和經(jīng)營(yíng)體系，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理狀況，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。森林認(rèn)證將推動(dòng)企業(yè)按照可持續(xù)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行森林經(jīng)營(yíng)，不僅會(huì)提高森林的生產(chǎn)力，而且有益于保護(hù)森林資源。
從眼前看，森林認(rèn)證可以增強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于企業(yè)保持現(xiàn)有市場(chǎng)份額或進(jìn)入新市場(chǎng)；森林認(rèn)證還可以使企業(yè)獲得一個(gè)高出非認(rèn)證產(chǎn)品一定比例的市場(chǎng)銷售價(jià)；通過(guò)森林認(rèn)證，企業(yè)將獲得經(jīng)濟(jì)效益，他們會(huì)自覺(jué)地將森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入可持續(xù)發(fā)展的框架之內(nèi)，從而提高了企業(yè)的環(huán)保形象。通過(guò)森林認(rèn)證，企業(yè)感到有利可圖了，原先被認(rèn)為只有投入沒(méi)有產(chǎn)出的環(huán)保事業(yè)一下成了搖錢樹(shù)。由于企業(yè)為了申請(qǐng)森林認(rèn)證，競(jìng)相采用先進(jìn)的森林環(huán)保治理技術(shù)，森林環(huán)保治理技術(shù)的需求極大增加，這又為技術(shù)開(kāi)發(fā)提供了動(dòng)力，有助于森林環(huán)保的良性循環(huán)。
有了“森林認(rèn)證”這個(gè)“中間人”，政府主管部門與森林經(jīng)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系自然得到了緩和，政府主管部門不需要時(shí)常以執(zhí)法者的身份向企業(yè)施壓要其遵守法律法規(guī)，甚者給與法律的懲罰。在運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力的場(chǎng)合，人們是被迫才遵守法律的，其守法的主動(dòng)性和積極性更無(wú)從談起，很難保證法律得到充分的實(shí)施。而且，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力需要投入一定的人力、財(cái)力和物力，這就提高了法律運(yùn)行的成本，不符合法律的效益原則。美國(guó)學(xué)者博登海默認(rèn)為：“如果有必要將主要依賴政府強(qiáng)制力作為實(shí)施法律命令的手段，那么這只能表明該法律制度機(jī)能失靈而不是肯定其效力與功效。”①正如美國(guó)Collins Pine公司 B Howe所說(shuō)：“長(zhǎng)期以來(lái)我們一直抱怨政府令人窒息的規(guī)章制度，而認(rèn)證則為我們提供了一種內(nèi)在動(dòng)力，鼓勵(lì)企業(yè)自覺(jué)自愿的努力達(dá)到一定的結(jié)果……單純靠法律法規(guī)卻往往很難做到這一點(diǎn)。”②
森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了以林為生居民的生計(jì)問(wèn)題，以及森林提供的娛樂(lè)、文化和其他社會(huì)價(jià)值。開(kāi)展森林認(rèn)證工作，可以將造林綠化、發(fā)展地區(qū)林業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民脫貧致富，以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。森林認(rèn)證可以促進(jìn)與森林認(rèn)證有關(guān)的各權(quán)益相關(guān)者參與森林保護(hù)和森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng),可以使各權(quán)益相關(guān)者在森林法律體系下應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和履行的義務(wù)一并實(shí)現(xiàn)了。也可以說(shuō)，森林認(rèn)證有利于森林法律法規(guī)社會(huì)效益在較短的時(shí)間內(nèi)充分的實(shí)現(xiàn)。
（三）從推動(dòng)森林法律法規(guī)的實(shí)施與完善角度。
1、森林認(rèn)證將強(qiáng)化我國(guó)森林法律法規(guī)的執(zhí)行力度。法的實(shí)現(xiàn)是指法的要求在社會(huì)生活中被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。法律只有實(shí)現(xiàn)才能起到建立和維護(hù)社會(huì)秩序的作用。不能實(shí)現(xiàn)的法律等于一紙空文，幾乎沒(méi)有意義。③FSC 10條原則的第一條明確要求，“森林管理應(yīng)尊重所在國(guó)的所有相關(guān)法律以及所在國(guó)加入的國(guó)際條約和協(xié)議”。世界環(huán)境與發(fā)展研究所最近的一份關(guān)于認(rèn)證對(duì)企業(yè)和政策影響的研究報(bào)告指出：森林認(rèn)證將提高企業(yè)對(duì)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)；獲得森林經(jīng)營(yíng)認(rèn)證的企業(yè)將對(duì)其它企業(yè)產(chǎn)生示范作用；森林認(rèn)證將強(qiáng)化國(guó)家法律和政策的執(zhí)行。④因此，有些國(guó)家將森林認(rèn)證視為執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)以及政策的手段。 例如，對(duì)于中國(guó)以采伐限額為主的強(qiáng)制性行政管理體系來(lái)講，基于市場(chǎng)和自愿原則的森林認(rèn)證體系可以成為政府開(kāi)展林業(yè)行業(yè)管理的有益補(bǔ)充。單一的制度對(duì)于一個(gè)社會(huì)的貢獻(xiàn)總是有一定的局限，多種制度配套運(yùn)轉(zhuǎn)，有機(jī)結(jié)合，相輔相成就可以提高每個(gè)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)效益，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效益，并且可以節(jié)省各種制度的社會(huì)成本。
2、森林認(rèn)證制度的發(fā)展有助于森林法律體系的健全和完善。森林經(jīng)營(yíng)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的要求不同程度地高于國(guó)家法律法規(guī)，或包括了更多的因素，如環(huán)境方面。改善森林經(jīng)營(yíng)是所有森林認(rèn)證計(jì)劃的目標(biāo)和要求。森林經(jīng)營(yíng)不僅要達(dá)到森林認(rèn)證的要求，而且還要求進(jìn)一步改善和提高，包括改善經(jīng)營(yíng)體系、規(guī)劃和檔案，以及采取預(yù)防和緩和措施減少對(duì)環(huán)境的影響。法律應(yīng)該具有一定的超前性，才能推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。目前，森林法律體系中的某些法律法規(guī)已經(jīng)顯現(xiàn)出一定的滯后性，所以說(shuō)，作為高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的森林認(rèn)證制度，在一定程度上可以將我國(guó)的森林法律體系引領(lǐng)到一個(gè)更高的層次上。另外，森林認(rèn)證的發(fā)展將參與林業(yè)的各方聯(lián)系在一起，使利益各方的地位合法化，并讓他們參與法律法規(guī)的討論，可以有效的平衡各方利益，提高法律實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的效益，也有助于森林法律體系的健全和完善。
3、森林認(rèn)證的示范作用帶動(dòng)了森林法律法規(guī)的宣傳，有助于提高全民的環(huán)保意識(shí)和法律意識(shí)。法的實(shí)現(xiàn)之所以有時(shí)變得很困難，一部分原因是因?yàn)槿狈εc之相對(duì)應(yīng)的法律文化作為其實(shí)現(xiàn)的土壤，人們還不具備相當(dāng)程度的法律意識(shí)?！爸ā笔桥囵B(yǎng)人們的法律意識(shí)的第一步，法律宣傳又是讓人們執(zhí)法的最基礎(chǔ)最直接的方式之一。但是一般性的法律宣傳，收效并不盡如人意。在這方面，森林認(rèn)證又成為法律宣傳的良好媒介。森林認(rèn)證早期的主要影響是認(rèn)可良好的森林經(jīng)營(yíng)，因?yàn)樯终J(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)是建立在良好的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的基礎(chǔ)之上的。從目前的森林認(rèn)證實(shí)踐來(lái)看，認(rèn)證的森林沒(méi)有或極少數(shù)處于毀林或退化的狀態(tài)。森林認(rèn)證的主要作用是對(duì)其它森林經(jīng)營(yíng)者的示范效應(yīng)，認(rèn)證的森林提供了一個(gè)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的典范和模板。表明通過(guò)了森林認(rèn)證的森林經(jīng)營(yíng)單位的森林經(jīng)營(yíng)良好。因?yàn)樵黾恿苏鎸?shí)的利益驅(qū)動(dòng)，相對(duì)與單純的法律宣傳，這種榜樣的示范性效果更加明顯，促使森林經(jīng)營(yíng)者和林產(chǎn)品企業(yè)自覺(jué)的遵守森林法。森林認(rèn)證不僅考慮了森林經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益，而且強(qiáng)調(diào)了公眾廣泛的參與性，森林認(rèn)證活動(dòng)提供了一種新的全社會(huì)辦林業(yè)、全民搞綠化的途徑，有助于提高全民環(huán)保意識(shí)和法律意識(shí)。
四、有關(guān)森林認(rèn)證立法的幾點(diǎn)思考
基于森林認(rèn)證對(duì)于森林資源的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于森林法律法規(guī)實(shí)施與完善的巨大推動(dòng)作用，我們需要在全面、系統(tǒng)研究全球現(xiàn)有森林認(rèn)證體系的基礎(chǔ)上，吸取各體系的優(yōu)點(diǎn)，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和林情，按照國(guó)際慣例，建立一套中國(guó)的森林認(rèn)證的體系，而且還應(yīng)該將森林認(rèn)證法律化，換句話說(shuō)，就是為森林認(rèn)證立法。
（一） 森林認(rèn)證立法的現(xiàn)實(shí)必要性
一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，有必要及時(shí)制定新的法律法規(guī)，防止因法律法規(guī)的缺位而阻礙甚至破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。隨著森林認(rèn)證制度的發(fā)展，立法的需要自然也就產(chǎn)生了。同時(shí)也是對(duì)現(xiàn)有森林法律體系的補(bǔ)充與完善，有利于提高整個(gè)森林法律體系的效益。例如，南美洲的玻利維亞，該國(guó)林業(yè)政策與法規(guī)參照森林認(rèn)證的有關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改和完善，將森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家林業(yè)政策法規(guī)融為一體，在吸收國(guó)際森林經(jīng)營(yíng)寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，促進(jìn)了森林認(rèn)證的發(fā)展。①
另一方面，森林認(rèn)證立法是森林認(rèn)證制度健康發(fā)展的保障。如同任何一種制度都有自己的優(yōu)勢(shì)一樣，每一種制度也都有自己的不足，森林認(rèn)證當(dāng)然也不會(huì)例外。由于森林認(rèn)證不具備強(qiáng)制性，而是遵循自愿原則，并通過(guò)商業(yè)認(rèn)證機(jī)制，借助市場(chǎng)對(duì)“可持續(xù)產(chǎn)品”的需求來(lái)推動(dòng)實(shí)施的，它在提高森林經(jīng)營(yíng)水平以及促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方面作用顯著，相對(duì)于具有強(qiáng)制性和權(quán)威性的法律法規(guī)政策而言，被形象的稱為“軟政策工具”。②森林認(rèn)證不是萬(wàn)能的，其本身機(jī)制具有一定的局限性，它并不能單獨(dú)的、充分的發(fā)揮其應(yīng)有的作用來(lái)解決所有的森林問(wèn)題。在下列條件下，森林認(rèn)證就有可能鼓勵(lì)和導(dǎo)致不良的森林經(jīng)營(yíng):一是森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)沒(méi)有完全考慮到適合當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)性的因素；二是森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)沒(méi)有充分了解當(dāng)?shù)氐那闆r，從而錯(cuò)誤地引導(dǎo)了森林經(jīng)營(yíng)；三是森林認(rèn)證是一個(gè)自愿的進(jìn)程，需要兼顧生產(chǎn)者和各方的利益，但就森林認(rèn)證活動(dòng)本身來(lái)說(shuō)，它也是一種市場(chǎng)機(jī)制，是一種企業(yè)行為，在市場(chǎng)和利潤(rùn)的誘惑下，難免會(huì)染上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些頑癥。例如，一些森林經(jīng)營(yíng)單位認(rèn)為其經(jīng)營(yíng)水平達(dá)不到認(rèn)證的要求，或無(wú)能力承擔(dān)費(fèi)用時(shí)，可能將產(chǎn)品轉(zhuǎn)向無(wú)環(huán)境意識(shí)的消費(fèi)者，從而惡化森林經(jīng)營(yíng),甚至可能會(huì)導(dǎo)致毀林。
如何避免、減少或者消除這些負(fù)面影響呢？法律在這方面就可以發(fā)揮其獨(dú)有的魅力了。法律規(guī)范作為人的行為規(guī)范或行為準(zhǔn)則，其主要功能和作用是規(guī)范人的行為，即法律規(guī)范規(guī)定人應(yīng)該如何行動(dòng)，包括禁止什么行為、限制什么行為和鼓勵(lì)什么行為。法律還具有調(diào)整、保護(hù)、教育、指引和評(píng)價(jià)功能。我國(guó)法理學(xué)界一般認(rèn)為法具有以下四個(gè)特征：1、國(guó)家創(chuàng)制性。法律是由國(guó)家制定和認(rèn)可的。2、特殊規(guī)范性。法律規(guī)范是一種行為規(guī)范，通過(guò)對(duì)人們的行為提出模式化要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的；法律規(guī)范在邏輯上由前提條件、行為模式和法律后果三部分組成，具有獨(dú)特的、嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)。3、普遍適用性。法作為一個(gè)整體在本國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)或在法所規(guī)范的界限內(nèi)，具有使一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民一體遵行的法律效力。4、國(guó)家強(qiáng)制性。法律是由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施的，這是法律的運(yùn)行有了可靠的保障。國(guó)內(nèi)外有些學(xué)者認(rèn)為，法的可訴性是現(xiàn)代法治國(guó)家中法的重要特征之一。法的可訴性是指法律作為一種規(guī)范人們外部行為的規(guī)則，可以被任何人（特別是公民和法人）在法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)中（特別是法院和仲裁機(jī)構(gòu)中）通過(guò)爭(zhēng)議解決程序（特別是訴訟程序）加以運(yùn)用的可能性。①如果為森林認(rèn)證立法，就可以通過(guò)國(guó)家制定并認(rèn)可，將森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)、森林認(rèn)證的管理辦法、科學(xué)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等因素納入一個(gè)完整統(tǒng)一的法律中加以規(guī)范，使其具有了普遍適用性，并且由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施，相關(guān)權(quán)利受到侵害還可以根據(jù)其可訴性尋求法律救濟(jì)。隨著法律的發(fā)展和演變，法律的目的、任務(wù)、作用和功能正朝著多元化的方向發(fā)展，法律具有越來(lái)越廣泛的任務(wù)、作用和功能。②森林法律法規(guī)就是保護(hù)森林環(huán)境、合理開(kāi)發(fā)森林資源，就是協(xié)調(diào)或調(diào)整人與森林的關(guān)系。將國(guó)家林業(yè)法律法規(guī)和林業(yè)政策等具有強(qiáng)制約束力的“硬政策工具”與森林認(rèn)證的“軟政策工具”相互兼容，形成開(kāi)放式的強(qiáng)有力的法律體系，這樣可以引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督森林和森林產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者遵照可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的基本原則和方法從事林業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為森林的可持續(xù)發(fā)展提供雙重保險(xiǎn)。
（二）森林認(rèn)證立法需要考慮的幾個(gè)問(wèn)題
為了確保森林認(rèn)證的有效性、權(quán)威性、公平性、公正性和公開(kāi)性，保證森林認(rèn)證質(zhì)量，促進(jìn)我國(guó)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，我們應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》、《中國(guó)21世紀(jì)議程林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》等國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和文件精神，以及蒙特利爾進(jìn)程等相關(guān)國(guó)際進(jìn)程，③逐步建立一系列規(guī)章制度，制定相關(guān)管理辦法，以規(guī)范我國(guó)的森林認(rèn)證市場(chǎng),加快相關(guān)森林認(rèn)證立法的進(jìn)程，盡快建立起比較完善的適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代森林認(rèn)證法律體系。
1、 森林認(rèn)證立法應(yīng)該以森林資源的可持續(xù)發(fā)展為立法價(jià)值；以提升中國(guó)森林資源開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益為基本取向；應(yīng)該體現(xiàn)森林認(rèn)證自身的特點(diǎn)，應(yīng)該考慮到全部利益的群體，符合環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，保持透明度，依據(jù)環(huán)境的準(zhǔn)則進(jìn)行運(yùn)作等基本內(nèi)容，以科學(xué)、可信、公平、公正、公開(kāi)為基本原則。
2、 森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需求?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》（在九屆人大四次會(huì)議上）指出，2000年已經(jīng)建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的框架，到2010年，將建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系。森林認(rèn)證法律制度應(yīng)當(dāng)是充分體現(xiàn)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在需求的法律，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下森林環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與森林保護(hù)的良性循環(huán)。
3、 森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)追求立法效益最大化。追求立法效益最大化的法律制度，實(shí)質(zhì)上是在諸多可能的制度中進(jìn)行立法和實(shí)施成本最低而實(shí)施收益最高的制度選擇。森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)追求實(shí)現(xiàn)在森林資源可持續(xù)供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益最大化。
（1）在開(kāi)放程度上?，F(xiàn)行森林認(rèn)證體系的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)原則和標(biāo)準(zhǔn)是世界各國(guó)森林經(jīng)營(yíng)寶貴經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，特別是在生物多樣性保護(hù)和森林經(jīng)營(yíng)的公開(kāi)性等方面，都值得我們借鑒、吸納。我國(guó)的森林認(rèn)證體系應(yīng)定位于開(kāi)放的體系，減少來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)和森林問(wèn)題的責(zé)難，不應(yīng)只局限于某一特定體系，要與國(guó)際接軌，爭(zhēng)取得到國(guó)際市場(chǎng)的承認(rèn)，為我國(guó)森林認(rèn)證獲得多體系的認(rèn)可創(chuàng)造條件，保證和開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。
（2）與中國(guó)國(guó)情的契合度上。由于我國(guó)的森林管理體制、森林的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)模式以及經(jīng)營(yíng)方向不同，我國(guó)的森林認(rèn)證活動(dòng)不可能完全照搬國(guó)外的模式。森林認(rèn)證工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅要遵循國(guó)家現(xiàn)有的法律法規(guī)及我國(guó)已簽署的國(guó)際條約和協(xié)議，還要考慮到我國(guó)地域遼闊，發(fā)展不平衡，考慮到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、森林經(jīng)營(yíng)、林產(chǎn)品加工與貿(mào)易等各個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域，因此，我們必須研究制定一套科學(xué)的、符合我國(guó)國(guó)情和林情的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系及森林認(rèn)證體系。比方說(shuō)，為了使森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性，在標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，應(yīng)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的示范工作相結(jié)合。我們可以選擇2～3個(gè)條件比較好的地區(qū)或森林經(jīng)營(yíng)單位（或加工企業(yè)），進(jìn)行森林經(jīng)營(yíng)認(rèn)證和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈審核示范。示范認(rèn)證可以為制定我國(guó)的森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和建立森林認(rèn)證體系提供依據(jù)。
（3）在追求制度創(chuàng)新及其與現(xiàn)行制度的協(xié)調(diào)上。以前的諸多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明過(guò)于注重追求制度創(chuàng)新，常常會(huì)忽視所創(chuàng)設(shè)的制度與現(xiàn)行制度間的協(xié)調(diào)。應(yīng)特別注意借鑒現(xiàn)行相關(guān)制度在實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，分析并促進(jìn)其與現(xiàn)行制度體系之間的兼容和協(xié)調(diào)。建立森林認(rèn)證法律體系要與相關(guān)法律法規(guī)銜接，與國(guó)家相關(guān)林業(yè)政策的實(shí)施結(jié)合起來(lái)，如限額采伐制度、天然林保護(hù)工程、森林生態(tài)基金補(bǔ)償制度以及國(guó)家生態(tài)建設(shè)工程等，它可在一定程度上加強(qiáng)這些政策的實(shí)施，或者提供一種機(jī)制。
